Los tratados de la Unión Europea y sus modificaciones

Los tratados de la Unión Europea y sus modificaciones

FUNDAMENTOS DE LA UNIÓN EUROPEA
Fundamentos de la integración económica
Fundamentos de la integración europea
La ampliación a los países del este y centro de Europa
La organización institucional de la Unión Europea
Las fuentes del ordenamiento jurídico de la UE
Los tratados de la Unión Europea y sus modificaciones
El Mercado Único
Servicios financieros en el Mercado Único
La Unión Económica Monetaria. UEM
Las iniciativas para la UEM
El Tratado de Maastricht y la UEM
La moneda única: el Euro
Políticas comunes de la UE I
Políticas comunes de la UE II
Políticas comunes de la UE III

Los Tratados de la UE y su evolución

La evolución que ha tenido la integración de las Tres Comunidades ha sido la siguiente:

  1. Por el Tratado de Fusión de los ejecutivos o Tratado de Bruselas, firmado en esta ciudad el 8 de abril de 1965, las instituciones que rigen las tres comunidades son las mismas. Se acordó crear un único Consejo de las Comunidades Europeas, una Comisión de las Comunidades Europeas y una junta de Cuentas. La Asamblea o Parlamento Europeo según su denominación actual y el Tribunal de Justicia han sido comunes a las tres Comunidades desde el principio, según figuraba en el convenio firmado en Roma simultáneamente para los tratados constitutivos de la CEE y la CEEA.
  2. La uniformización de las tres comunidades a efectos presupuestarios e institucionales se confirmó por el Tratado de Luxemburgo, el 22 de abril de 1970.
  3. Por la Resolución adoptada por el Parlamento Europeo el 16 de febrero de 1978, se acordó designar a las tres Comunidades Europeas con la expresión Comunidad Europea. En consecuencia se estimaba en la Resolución que el término Comunidad Europea era el apropiado y más práctico para el ciudadano para designar al conjunto de las instituciones creadas según el Tratado Constitutivo de las tres Comunidades Europeas. No obstante, la adopción del término Comunidad Europea para referirse a las tres Comunidades, no implicaba, según la Resolución, una fusión de los Tratados desde el punto de vista jurídico ni la fusión por tanto de las tres Comunidades en una sola Comunidad Europea. En el Tratado de Maastricht firmado el 7 de febrero de 1992 no se modificó jurídicamente esa situación. La Comunidad Europea pasó a denominarse Unión Europea. Existían así las tres Comunidades, con sus tratados correspondientes y sus modificaciones. El Tratado de CECA seguía teniendo validez de 50 años y eso no se modificó. En el Tratado de Maastricht la expresión Comunidad Económica Europea, pasó a denominarse Comunidad Europea. La razón es que en Maastricht, los jefes de Estado y de gobierno eliminaron el término “Económico” al ampliar los objetivos con la Unión Económica y Monetaria y con la Unión Política.

La reforma del proyecto de integración europea: el pragmatismo del modelo europeo

El objetivo último de la Unión sería establecer en Europa una Unión Total. La Unión Europea se diferencia de cualquier otro proyecto de integración, además de por la complejidad institucional que la caracteriza, también por la solidaridad regional. La Unión tiene establecido un sistema de ayuda a las regiones y zonas más pobres y subdesarrolladas a través de los Fondos Estructurales. Pero el modelo europeo no se ha caracterizado por estar sujeto a una idea preconcebida del modelo de integración regional. Al contrario, la integración europea ha sido y es un modelo abierto, en función de las asimetrías y de las simetrías en las que se encuentren los países que la integran, con un objetivo final de unificación para impulsar la paz y el progreso en el continente.

El modelo europeo ha avanzado por etapas, fundamentado en un modelo abierto, en función de dos elementos:

  1. Las simetrías y asimetrías en las que se han ido encontrando los países que componen la Unión.
  2. De la posibilidad de alcanzar los objetivos propuestos en cada etapa.

La crisis de identidad de la UE

La Unión Europea que hoy contemplamos no siempre ha tenido esta misma configuración. A principios de los años 80 estaba afectada de una crisis de identidad que hacía imposible su avance como proyecto de integración económica regional. La razón fundamental estaba fundamentada en la ineficiencia del Tratado de Roma para lograr los principales objetivos que en 1957 se habían propuesto los fundadores de la CE.

En los primeros años de funcionamiento en la Comunidad Europea hubo un buen clima económico y estabilidad monetaria. Sin embargo, a lo largo de la década de los años 70 se produjeron diversas convulsiones económicas y financieras internacionales, lo que obligó a los países comunitarios a desviar la atención por las turbulencias económicas y financieras internacionales, y dejar de lado el desarrollo y profundización de planteamientos de integración conjuntos en Europa.

Las claves de dicha crisis de identidad eran:

  • Insuficiencia del Tratado de Roma: este no contaba con las instituciones precisas para llevar a cabo las transformaciones mínimas que hiciesen de la CE una potencia económica mundial con un espacio económico integrado.
  • Desequilibrio de las políticas comunitarias: de las políticas fundamentales recogidas en el Tratado, sólo la política comercial y la de transportes estaban relacionadas con el mercado común, la política agrícola se había convertido en

un lastre que absorbía crecientes recursos financieros del presupuesto comunitario, impidiendo el desarrollo de otras políticas más idóneas.

  • Rigidez en el proceso de toma de decisiones: este proceso frenaba todo avance que se planteaba para superar los obstáculos que impedían el desarrollo.
  • Mercados fragmentados y pérdida de competitividad frente a sus adversarios comerciales: los principales competidores económicos y comerciales de la comunidad, no sufrían esos impedimentos y además tenían un mercado único, sin fragmentaciones, cuyo tamaño les permitía aprovechar las economías de escala y la mayor eficacia productiva que facilita la unificación de los mercados.
  • Pérdida de influencia en los foros internacionales: esta pérdida de competitividad se manifestaba no sólo en el terreno económico, sino también en el político.

El principio de subsidiariedad e integración: está apoyado en las competencias que el Tratado confiere a la Unión según la interpretación del Tribunal de Justicia. Eso significa que la Unión, actuando en los límites de su competencia, llevará a que su acción se amplíe cuando los criterios lo requieran y se limite o interrumpa, cuando ya no esté justificada.

Para que una acción esté justificada deberán cumplirse los dos aspectos básicos del principio de subsidiariedad:

  1. Que los objetivos de una acción propuesta no puedan ser logrados de manera suficiente mediante una acción de los Estados miembros en el marco de su régimen constitucional nacional.
  2. Que puedan alcanzarse mejor mediante una acción comunitaria.

Los grandes proyectos comunitarios

Es en los momentos de optimismo, a mediados de los 80, cuando en la CE se plantearon la necesidad de poner en marcha un conjunto de reformas estructurales que sirviesen fundamentalmente para:

  • Potenciar el crecimiento económico.
  • Mejorar la posición de las economías europeas frente a los retos futuros.
  • Facilitar la rapidez de los ajustes.
  • Establecer nuevas relaciones con los países geográfica e históricamente más cercanos.

Estos objetivos se  materializaron en el Acta Única Europea.

Grandes proyectos comunitarios de la década de los 80:

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  • Mercado Único.
  • Unión Económica y Monetaria.
  • Cohesión Económica y Social.
  • Unión Política.

Externos:

  • Espacio Económico Europeo.
  • Nuevas relaciones con los países del Este y Centro de Europa y países mediterráneos.

Factores externos y factores internos a la UE influyeron y colaboraron en el planteamiento de la reforma profunda de la Unión Europea desde mediados de los años 80. Dichos factores fueron:

  • Factores externos a la UE:
  1. La ausencia de crisis financiera internacional por el endeudamiento externo de los países en desarrollo.
  2. La cooperación monetaria mundial plasmada en los Acuerdos del Plaza de septiembre de 1985.
  3. La expansión económica mundial.
  • Factores internos a la UE:
  1. La cooperación económica europea vinculada a la expansión económica mundial.
  2. El éxito del Sistema Monetario Europeo.
  3. La ampliación de la UE a España y Portugal que favorecieron una corriente de optimismo e impulso en Europa.

El principal objetivo de los grandes proyectos comunitarios fue evitar el fraccionamiento de los mercados.

El Acta Única Europea y la ampliación de la Unión a España y Porutgal macaron la senda del desarrollo de la UE, afianzando el proceso de integración.

Los Tratados y la Integración Económica

El Acta Única Europea

Era la reforma más importante de la Comunidad, llevada a cabo hasta ese momento, convirtiéndose en un nuevo Tratado que ampliaba los objetivos de la Comunidad Europea, al fijar la realización del mercado interior a partir del 31 de diciembre.

Constituye el antecedente inmediato del Tratado de la Unión Europea o Tratado de Maastricht. Con ella se pretendía afrontar los principales retos de la Comunidad en dos ámbitos:

  1. Hacer frente a la creciente competencia internacional, a través de la realización de un mercado interior sin fronteras que eliminase los obstáculos existentes.
  2. Profundizar en la construcción comunitaria.

La principal innovación del Acta Única fue ampliar el uso del voto por mayoría en lugar de la unanimidad, en el Consejo de Ministros. Además, reguló por primera vez algunas de las políticas denominadas complementarias, que sirven para  garantizar que el mercado único funcione sin problemas. Entre las políticas reguladas por primera vez en el Acta Única, figuran: la política social y la política de medio ambiente.

El Tratado de Maastricht

El Tratado de Roma enmendado por el Acta Única era insuficiente para la completa realización de la Unión Económica y Monetaria.

La modificación del Tratado CE podría llevarse a cabo con cualquiera de las dos alternativas siguientes: Establecer un nuevo Tratado para cada etapa o un Tratado Único. Un nuevo Tratado para cada etapa tenía la ventaja de ir cerrando firmemente cada etapa, pero tenía el inconveniente de ser excesivamente lento. La segunda alternativa era llevar a cabo un tratado único comprensivo donde se estableciese los aspectos esenciales y los acuerdos institucionales de la Unión Económica y Monetaria. Se optó por esta segunda alternativa y en 1990 se inauguraron dos Conferencias Intergubernamentales, una cuyo objetivo primordial sería debatirlas condiciones para el establecimiento de una Unión Económica y Monetaria y la otra conferencia se encargaría de debatir el proyecto de Unión Política.

Los debates concluyeron con el Tratado de Maastricht, tomando este nombre de la ciudad holandesa donde se celebró la cumbre. Las conferencias intergubernamentales culminaron el 7 de febrero de 1992, con la firma del Tratado, que modificaba el Tratado de Roma y todas sus revisiones.

Los Tratados y la reforma institucional

En la primera reforma de envergadura de la Comunidad Europea que constituyó el Acta Única, no se entró a considerar la reforma institucional de la Comunidad, pero sí se ampliaron las competencias comunitarias y se introdujeron importantes modificaciones en el funcionamiento institucional. También por el Acta Única Europea se concedió estatuto jurídico a la Cooperación Política Europea. En el Tratado de Maastricht se eliminó del título del Tratado el calificativo de economía, lo que no era más que un símbolo de lo que se pretende en el área de la integración europea, que es pasar de una comunidad económica a una unión política y completar totalmente el proceso de integración.

Con el Tratado de Maastricht se habían culminado los aspectos más importantes de la integración económica y monetaria y aunque se consideraba una etapa más en el proceso de construcción europea, el propio Tratado ha asumido las diferentes formas de cooperación que hasta entonces habían desarrollado la Comunidad Económica Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, comprometiéndose a establecer una Unión Económica y Monetaria, que permitiese la implantación de una moneda única en la UE.

Pero una vez ratificado el Tratado de Maastricht, la UE se encontraba con que había avanzado en la integración económica con un esquema institucional sin apenas modificaciones teniendo que incorporar en un futuro cercano a los países del Este y Centro de Europa. Era preciso preparase para la ampliación y mejorar y agilizar el proceso de toma de decisiones y el funcionamiento de las instituciones comunitarias. La Unión debía preparase para este momento y disponer de procedimientos comprensibles, transparentes y democráticos además de institucionales fuertes y eficaces.

En el Consejo Europeo de Corfú se decidió crear un Grupo de Reflexión para que elaborase un informe sobre las alternativas y retos de la Unión. El Grupo de Reflexión estaba formado por los Ministros de Asuntos Exteriores, un representante de la Comisión y dos del Parlamento Europeo, en total dieciocho. Existía, lo que se denominaba en el informe de Etapa del Grupo de Reflexión, razones explícitas y razones implícitas que justificaban una Conferencia Intergubernamental. Entre las razones explícitas estaban las contenidas en el mismo Tratado de la CE, para completar la obra de Maastricht. Entre las razones explícitas que justificaban la CIG, había dos consideradas por el Grupo, como fundamentales:

  1. La necesidad de mejorar el funcionamiento de la Unión.
  2. La de crear las condiciones que permitan afrontar con éxito los desafíos, tanto internos como externos, a los que se enfrenta la Unión Europea, siendo uno de los más determinantes, la próxima ampliación.

El Tratado de Ámsterdam

La reforma institucional debía abordarse en una Conferencia Intergubernamental (CGI) específica. El primer paso para la reforma institucional se dio con el Tratado de Ámsterdam. Éste tenía por finalidad reformar las instituciones y preparar a la Comunidad para la ampliación hacia los países del Este y Centro de Europa. La Conferencia Intergubernamental duró un año y terminó con la aprobación del Tratado de Ámsterdam, ciudad donde se celebró la reunión. El Tratado de Ámsterdam tenía cuatro objetivos fundamentales:

  1. El empleo de los derechos de los ciudadanos como eje de la Unión.
  2. La eliminación de los últimos obstáculos a la libre circulación y el reforzamiento de la seguridad.
  3. Dotar de eficacia a la estructura institucional de la Unión.
  4. Afianzar la imagen de la Unión frente al exterior.

Sin embargo, el Tratado de Ámsterdam consolidó los tres grandes pilares en los que se ha apoyado la Unión desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht. Estos pilares eran:

  1. Comunidades Europeas.
  2. Política Exterior y de Seguridad Común.
  3. Cooperación en los ámbitos de Justicia y Asuntos de Interior.

Principales modificaciones incluidas en el Tratado de Ámsterdam:

  1. Integración del acervo Schengen en la estructura legal de la UE con el objetivo de crear un área de libertad, seguridad y justicia.
  2. Incorporación a la Comunidad de los temas relacionados con la inmigración, controles de fronteras, asilo y visados.
  3. Introducción de una sección sobre política de empleo.
  4. Se introdujo la posibilidad de realizar reuniones públicas del Consejo para que la toma de decisiones sea más abierta y más cercana a los ciudadanos.
  5. Se creó la función del Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común.

El Tratado de Niza

La reforma de las instituciones europeas se continuó en la CIG que culminó en el Tratado de Niza, aprobado en la cumbre celebrada en Niza en diciembre de 2000. El objetivo del Tratado era completar la reforma institucional de la UE y preparar las instituciones europeas para la ampliación a los países del Este y Centro de Europa. Los cambios institucionales que se introdujeron en el Tratado se refieren sobre todo a:

  • Los cambios en la ponderación de votos en el Consejo.
  • Al voto por mayoría cualificada en el Consejo.
  • El nombramiento y función del Presidente de la Comisión Europea.
  • Se estableció la división de jurisdicción entre el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas.
  • Se incrementó el número de miembros en el Parlamento Europeo y se establecieron nuevas bases legales para los estados miembros de la UE que violen los principios fundamentales de la UE.

La fracasada Constitución Europea

La Constitución Europea fue acordada por los jefes de Estado o de Gobierno de la UE en la última reunión de la Conferencia Intergubernamental celebrada en 2002 en Bruselas. La Constitución Europea suponía un nuevo hito en el proceso de integración europeo. Si se hubiese ratificado, se habría introducido un solo texto constitucional que consolidaba y simplificaba los Tratados vigentes habiendo incluido determinadas reformas institucionales. Este proceso se había iniciado formalmente en diciembre de 2000 en la cumbre de jefes de Estado o de Gobierno de Niza. Hasta ese momento, la revisión de los Tratados se había llevado a cabo en una Conferencia Intergubernamental (CIG). La última Conferencia Intergubernamental, celebrada había acabado con el Tratado de Niza, pero las relaciones entre los países de la UE se alteraron por algún tiempo, incuso algunos de los países manifestaron que nunca jamás volverían a negociar para la ampliación de países, por esa razón se propuso una Convención como paso previo para tratar los temas antes de ser negociados en una Conferencia Intergubernamental.

En la declaración de Laeken se hacía referencia a una Constitución Europea y se encargaba a la Unión la preparación de una CIG más transparente y amplia que las anteriores. Por lo tanto, fue la declaración de Laeken donde se introdujo la idea de una Constitución para Europa y es a partir de esta declaración cuando se convoca la Convención sobre el futuro de Europa.

En el Consejo Europeo de Tesalónica en 2003, fue presentado el acuerdo sobre el proyecto de Constitución alcanzado en la Convención.

En la reunión de Bruselas del Consejo Europeo de 2004 se llegó a un acuerdo definitivo sobre la Constitución Europea, se decidió reemplazar los Tratados por un solo texto donde se estableciese qué es la Unión Europea, los objetivos, instituciones, proceso de toma de decisiones y responsabilidades. Este único texto se le denominó Tratado por el que se establece una Constitución Europea o simplemente Constitución Europea. A partir de entonces, una vez firmada por los Estados miembros tenía que ser ratificada para poder entrar en vigor. Francia y Holanda rechazaron el Tratado Constitucional y se optó por otra solución. El rechazo provocó en Europa una crisis de identidad y el consiguiente impacto institucional, abriendo un periodo de reflexión sobre las soluciones que habrían de proponerse.

La Constitución Europea constaba de dos partes:

  • La primera parte: el texto constitucional.
  • La segunda parte: la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión.

En junio de 2004

El Tratado de Lisboa o Tratado de Reforma

El problema era más complejo, porque no se trataba solo de convencer a los más escépticos, había que elaborar un Tratado, que también convenciese a los dieciocho Estados miembros que ya habían ratificado.

Alemania (quién asumía la presidencia del primer semestre), y su presidenta Angela Merkel pusieron en marcha una estrategia para salvar el Tratado Constitucional cuyos ejes principales son:

  1. Evitar un referéndum.
  2. Dotar de una nueva identidad a la Constitución Europea.
  3. Convencer a los más escépticos.
  4. Incluir algunos aspectos nuevos que facilitasen el consenso.
  5. Mantener el acuerdo institucional.

En julio de 2007 Portugal se hizo cargo de la presidencia sustituyendo a Alemania. En el consejo de Bruselas celebrado ese mismo año bajo presidencia portuguesa, se acordó convocar una Conferencia intergubernamental para redactar un nuevo Tratado que reemplazase a la Constitución Europea, con un mandato estricto: redactar un Tratado de Reforma, que enmendase los tratados existentes.

El objetivo era abandonar un único texto denominado Constitución e introducir en los Tratados las principales innovaciones que se habían acordado. En la reunión de Lisboa se llegó a un acuerdo sobre el nuevo Tratado. Éste, enmienda tanto al Tratado de la Unión Europea como al Tratado que establece la Comunidad Europea.

Con respecto al texto de la Constitución, desaparece el propio término Constitución y todo lo que tenga alguna referencia con lo constitucional (bandera, himno, símbolos).

No han experimentado modificaciones importantes, todo lo relacionado con los aspectos institucionales contenidos en el Tratado Constitucional, como lo relacionado con el Consejo Europeo, las decisiones y la Presidencia de la UE.

El Tratado de Reforma no es una Constitución como se pretendía con el Tratado Constitucional y se han eliminado los aspectos que tienen afinidad con cuestiones constitucionales.

 

Autor: Cristian Madero

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