Perspectivas del presupuesto. Presupuestación moderna actual

Perspectivas del presupuesto. Presupuestación moderna actual

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La triple perspectiva del presupuesto

Definimos el concepto de presupuesto desde tres perspectivas: la jurídica, técnico-formal o contable y la económica, que, en conjunto, conforman la concepción actual del presupuesto.

  • Perspectiva jurídica

Desde este enfoque, el presupuesto se considera una norma legal. En España, los Presupuestos Generales del Estado se aprueban mediante ley ordinaria (esto es, simplemente requiere de mayoría simple en el Congreso de los Diputados para aprobarse). El régimen de tramitación del presupuesto se rige por normas generales previstas en la Constitución y en los Reglamentos de las Cámaras, con determinadas singularidades.

  • Perspectvia técnico-formal o contable

Desde este enfoque, el presupuesto se analiza cono un documento contable. Es la perspectiva mas ligada a las funciones político-administrativas del presupuesto, relacionadas con los fines de previsión, planificación y control de la actividad pública.

Desde esta perspectiva, el presupuesto se define como la expresión contable de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos en los que se plasma el plan económico del Gobierno para un periodo determinado, asi como de las estimaciones de los ingresos que financian dichos gastos. 

Generalmente, la duración del presupuesto es de un año natural, esto es, el periodo temporal para el que están fijados los ingresos y gastos. No confundir con la duración del ciclo presupuestario, el cual es el período desde el que se empieza a confeccionar el presupuesto, hasta que ha vencido y se vigila si se ha cumplido o no; el ciclo presupuestario dura, aproximadamente en España, tres años.

En España, el presupuesto responde a la técnica de la presupuestación por programas de gasto.

Con la finalidad de mitigar las insuficiencias del presupuesto clásico para garantizar una administración publica eficaz y eficiente, las reformas de los sistemas presupuestarios han perseguido alguno de los siguientes objetivos:

  • Asegurar la legalidad financiera del gasto para controlar la actividad financiera del Gobierno, sin importar la finalidad a que se destinan los fondos públicos (en cuyo caso hablamos de presupuesto clásico).
  • Promover la eficacia en la gestión de los servicios públicos, en cuyo caso hablamos del presupuesto por objetivos y de base cero.
  • Mejorar la eficiencia del sector publico, orientándose hacia la planificación y análisis de alternativas.

En la practica, los sistemas presupuestarios actuales persiguen los tres objetivos, estando siempre presente el control de la legalidad del gasto, y variando de unos a otros el énfasis entre los otros dos objetivos, según persigan una u otra finalidad:

  • Si se persigue la prioridad en el control de la eficacia, hablamos de la consecución de resultados.
  • Si se persigue la prioridad en el control de la eficiencia, hablamos de minimizar los costes.

La gestión publica optima es aquella que, cumpliendo con la legalidad, alcanza los objetivos fijados (eficacia) al menor coste (eficiencia)

El sistema presupuestario debe proporcionar los elementos necesarios para facilitar la toma de decisiones en la asignación inicial de los recursos, y para permitir un triple control de legalidad, eficacia y eficiencia.

  • Perspectiva económica

Desde una perspectiva económica, el presupuesto es un instrumento de política económica. Además, debe existir un marco de racionalidad económica o sentido económico a la hora de elaborar el presupuesto, configurado por:

  • El contexto macroeconómico de la economía en general.
  • La política económica del Gobierno.
  • La política presupuestaria.

La concepción actual del presupuesto

Mientras que el presupuesto clásico era incrementalista, limitado a una naualidad y delimitado por criterios exclusivamente económicos, el crecimiento, la transformación y el dinamismo de las actividades del sector publico ha dado lugar a nuevas necesidades y, con ellas, a nuevas funciones y concepciones del presupuesto.

  • Las funciones del presupuesto

El presupuesto actual esta configurado como un instrumento de racionalización de las decisiones de asignación y gestión de los recursos públicos. Los sistemas presupuestarios modernos tienen tres tipos de funciones:

  • Funciones administrativas, las cuales se basan en la previsión y control de la actividad económico-financiera publica. Son las funciones mas tradicionales.
  • Funciones económicas, se basan en la asignación eficiente de los recursos, redistribución de la renta y estabilización económica.
  • Funciones institucionales, las cuales se basan en facilitar la toma de decisiones en el proceso de elaboración presupuestaria.

En base a estas tres funciones, se pretende:

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  • Ofrecer previsiones de calidad para la toma de decisiones de los agentes económicos.
  • Ser un medio transparente para la rendición de cuentas y exigencia de responsabilidades.
  • Asegurar la consistencia económica del presupuesto.
  • La dimensión económica del presupuesto

La dimensión económica del presupuesto se plasma a través de tres vertientes instrumentales:

  • Es un instrumento de política económica, tanto para contrarrestar las fluctuaciones cíclicas de la economía como para impulsar el crecimiento y la creación de empleo.
  • Es un instrumento de programación, en tanto en cuanto el presupuesto debe desarrollarse en el marco de un programación racional, atendiendo a los objetivos y prioridades de las políticas presupuestaria y sectoriales. Esta programación desplaza el acento desde los recursos utilizados, hacia los objetivos a cumplir con unos recursos limitados.
  • Es un instrumento de negociación, ya que el presupuesto es el resultado de un proceso de negociación; participan en él un gran numero de agente en el proceso de decisión, confluyendo multiples intereses.
  • La concepción dinámica y flexible del presupuesto

La presupuestación moderna debe enmarcarse en una perspectiva económica dinámica y flexible, debido a diversos motivos, tales como:

  • La financiación esta limitada por los recursos disponibles, lo cual obliga a establecer prioridades en los objetivos.
  • Existe una fuerte interrelacion entre la situación de la economía y los objetivos de la política económica, por lo cual, el presupuesto debe adaptarse a las exigencisa económicas de cada momento.
  • Existen restricciones de diversa índole (físicas, jurídicas, legales…) que pueden afgectar a las asignaciones presupuestarias y a su graduación temporal.
  • El presupuesto debe reflejar las preferencias de la sociedad, por lo que debe estar sometido a un revisión continua.
  • El presupuesto debe adaptarse a las distintas formas de organización administrativa y de gestión publica, y NO al revés.

Concepción dinámica. El presupuesto debe ser concebido como un programa a medio plazo, consistiendo la actividad prespuuestaria en la revisión de dicho programa, atendiendo a nuevas actuaciones o a la correcion de desviaciones en ejecuciones anteriores.

Concepción flexible. El presupuesto debe evaluar en cada momento los condicionantes de la coyuntura económica y social, reconsiderando los objetivos presupuestarios para alcanzarlos. Igualmente, debe tener en cuenta las demandas de los ciudadanos, y debe adaptarse a las necesidades de los modelos de organización y gestión mas adecuados para conseguir una administración eficaz y eficiente de los recursos públicos.

La moderna labor de presupuestación

La moderna labor de presupuestación se puede entender como un conjunto de reglas formales (marco jurídico) e informales (practica y cultura) que dan lugar a un proceso de decisión condicionado por factores económicos, sociales, políticos, físicos y jurídicos.

Los objetivos de muchos programas de gasto solo pueden alcanzarse en el medio plazo

La moderna labor de presupuestación debe tener un horizonte de perspectiva plurianual donde se contemplen:

  • Los objetivos a medio plazo de las políticas publicas de gasto.
  • La integración de esos objetivos y el marco de su financiación en los objetivos generales de política económica.
  • La integración del presupuesto en el marco de la actividad económica general.

Además, frente a los principios presupuestarios tradicionales (competencia, universalidad, unidad, especialidad y no afectación), en la mdoerna labor de presupuestación sobran fuerza principios mas modernos como eficacia, eficiencia, estabilidad, plurianualidad y transparencia.

Fuente: Resumen presupuesto y gasto publico en España, Luis F. Barreiro, UNED