Características del presupuesto: el ciclo presupuestario

Características del presupuesto: el ciclo presupuestario

Ante los múltiples pagos e ingresos que realiza a diario el Sector Público, se lleva a cabo una previsión de las actividades financieras que se propone desarrollar durante un periodo determinado, normalmente un año. A esta previsión anual de ingresos y gastos se le denomina presupuesto.

Es el punto de nacimiento de la actividad financiera del Sector Público.

Según Neumark, 1961, el presupuesto es el resumen sistematico, confeccionado enperiodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos proyectados y de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir dichos gastos. 

Entre sus notas características, destacamos las siguientes:

  1. Es un acto de previsión, con signo distinto según nos refiramos a ingresos o gastos. Se trata de crear una estructura de gastos, la cual dependerá de los objetivos del Gobierno. Y en cuanto a los ingresos, es solo una estimación de forma que, una vez fijada su composición, se fija la estructura de tipos de gravamen y se estima el volumen de los mismos.
  2. Existe equilibrio contable entre ingresos y gastos públicos, esto es, IP = GP. Análogo al balance de una empresa, donde el activo es igual al pasivo. Los gastos públicos presupuestados han de cubrirse con alguna partida de ingresos. Debe diferenciarse entre equilibrio contable y equilibrio económico (éste último se refiere a ingresos y gastos ordinarios).
  3. Recurrencia. El presupuesto debe elaborarlo de forma periódica, generalmente, una vez al año.
  4. El presupuesto se escribe en lenguaje contable, bajo la forma de un conjunto de cuadros diseñados de acuerdo con un criterio orgánico. En él, junto a cada órgano publico registrado, se anotan los gastos que se le programen y los ingresos estimados.
  5. Tiene carácter nomativo. El presupuesto tiene rango de ley, y es de obligado cumplimiento en todos los países. No es una simple estimación dei ngresos y gastos, ya que el presupuesto obliga a la Adminsitración, tanto política como jurídicamente, especialmente respecto a los gastos, en la medida en que estas previsiones se hacen para ser realizadas.

El ciclo presupuestario

La confeccion del presupuesto es un proceso largo que en la mayoría de los países occidentales abarca aproximadamente un periodo de tres años, periodo conocido con el nombre de ciclo presupuestario.

Este proceso debe entenderse como el estudio de las cuatro fases por las que atraviesa la vida del documento presupuestario.

  • Preparación, 6 meses

La duración de esta fase varía según el país, aunque por lo general, dura seis meses, desde abrir a septiembre del año anterior a su aplicación.

Siguiendo con la tradición latina, en Euiropa, cada órgano dotado de capacidad de gasto elabora un anteproyecto de presupuesto, en el que detalla la cuantia del gasto que previsiblemente realizara. Cada uno de estos anteproyectos presupuestarios se remite al Ministerio de Hacienda para su posterior estudio y ajuste. Este Ministerio dialoga y discute con las diferentes unidades de gasto sus respectivos documentos, con el propósito de ajustarlos a las cifras globales del presupuesto.

La culminación de ésta etapa se da con un proyecto de presupuesto.

En EEUU, en cambio, los anteproyecto presupuestarios no son remitidos al Ministerio de Hacienda, sino al Presidente del Gobierno directamente, quien, ma través de una oficina gubernamental, prepara las lineas con arreglo a las cuales discurrirá el presupuesto.

  • Discusión y aprobación, 3 meses

Esta es una función que en la mayoría de los casos compete al Parlamento Nacional, o a la Cámara Baja en los sistema bicamerales.

En lo general, el proyecto de presupuesto elaborado en la anterior etapa se remite inicialmente a una comisión ad hoc para su discusión, donde se sugieren algunos cambios o enmiendas. El proyecto resultante es enviado posteriormente al Pleno del Congreso, en donde, entre octubre y diciembre del año anterior a su aplicación, es discutido por los parlamentarios. Fruto de esta discusión, el presupuesto puede quedar aprobado o rechazado. Si es rechazado, es devuelto al Gobierno.

Puesto que la vida financiera del Estado no puede quedar paralizada, si el 1 de enero del año de aplicación del presupuesto éste no ha sido aprobado, entonces el agente publico puede optar por alguna de las siguientes opciones:

ActivoEntradaSTOP /PROFITResultado
5/12/18
VENTA: 11.242
S:11.330
TP: 11.032
+210
15/11/18
VENTA: 9050
S: 9286
TP: 8664
+386
22/10/18
VENTA: 8828
S: 8890
TP: 8635
-62
24/10/18
VENTA: 7132
S: 7214 TP: 6951
+181
22/10/18
VENTA: 2758
S: 2783 TP: 2719
+39
22/10/18
VENTA: 25302
S: 25643
TP: 25046
+256
22/10/18
VENTA: 3209
S: 3294
TP: 3097
EN MERCADO
22/10/18
VENTA: 5.14
S: 5.26
TP: 5
+140
22/10/18
VENTA: 8905
S: 9031
TP: 8778
+82
17/10/18
VENTA: 9.064
S: 9.181
TP: 8839
+225
3/9/18
VENTA: 9400
S: 9500
TP: 9201
+199
10/9/18
VENTA: 9.271
S: 9300
TP: 9121
-29
10/9/18
COMPRA: 22.478

S: EN ENTRADA
TP: 23.019
+541
10/9/18
COMPRA: 7.411

S:7.384
TP: 7.480
+69
10/9/18
VENTA: 12.008
S:12.043
TP: 11.906
+102
10/9/18
COMPRA: 1.16180

S: 1.16060 TP: 1.16500
+32
  1. Prorrogar el presupuesto del año anterior. Plantea el problema de que frena las posibilidades de expansión del gasto público.
  2. Aprobar el presupuesto, mediante acuerdos, por doceavas partes, o entregas a cuenta. Esto es, ir aprobando la partida de gastos mes a mes, siendo, obviamente, la primera de estas partes correspondientes al mes de enero del año de aplicación.
  3. Aprobar el gasto comprometido o gastos derivados de compromisos presupuestarios anteriores (sueldos de funcionarios, pago de intereses de deuda pública…).

Si el presupuesto, en esta fase, es aprobado por el Parlamento antes del 31 de diciembre del año anterior a su aplicación, entonces se pasaría directamente a la siguiente fase.

  • Ejecución, 1 año

Tras la aprobación del presupuesto, éste se convierte en un mandato de ejecución del Legislativo al poder Ejecutivo durante un periodo de un año. Esta condición de mandato es la causante de que la vida preuspuestaria se desenvuelva en un ambiente de desconfianza. Esos pasos de la vida presupuestaria son los siguientes:

  1. Propuesta y justificación del gasto. El gasto ha de sustentarse en una propuesta ad hoc, realizada y formalizada en un documento, a cargo del órgano que deba realizarlo.
  2. Aprobación y ordenación del gasto, la cual se halla supeditada a su aprobación por la Intervención General de la Adminsitracion, o por delegación de ésta, por el Ministerio correspondiente. El interventor ha de comprobar antes de su aprobación, que el gasto propuesto se halla previsto en el presupuesto, por lo que se trata de un paso reservado a los ejecutivos de un rago superior (ministro, subsecretario). Aquí termina la gase del gasto, y comienza la fase del pago.
  3. Ordenación del pago, cuya aprobación compete a las oficinas liquidadoras del Ministerio de Hacienda.
  4. Realización del pago.
  5. Contabilización del pago una vez realizado.
  • Intervención y control

Esta última etapa persigue dos finalidades:

  1. Justificar el mandato dado por el Legislativo al Ejecutivo.
  2. Evitar despilfarros en la administración de recursos.

El control en la ejecución del presupuesto puede ser de tres maneras:

  1. Control interno o adminsitrativo, llevado a cabo por la propia Administración Pública para autocontrolar su gestión. Este control interno lo llevan a cabo la Intervención General de la Adminsitración del Estado y la Inspeccion de los Servicios de Hacienda. Se trata de un control de legalidad, financiero y contable, donde se estudia como se cumple el mandato presupeustario y en que sentido se producen desviaciones respecto a la estimación.
  2. Control externo, judicial o jurisdiccional. Se sustenta en una auditoria del proceso de ejecución presupuestaria, llevada a cabo por un órgano independiente del Ejecutivo y dependiente del Parlamento: el Tribunal de Cuentas. La función básica de este órgano consiste en informar al Parlamento sobre el grado de cumplimiento deel mandado efectuado por el Legislativo. El informe ha de realizarse y elevarse en un plazo de un año, entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del siguiente al de la aplicación del presupuesto.
  3. Control político o parlamentario, que compete exclusivamente al Parlamento. Una vezconocido el informe elevado por el Tribunal de Cuentas al Parlament, pueden darse dos situaciones:
    1. El Ejecutivo ha cumplido satisfactoriamente el mandato del Legislativo; descargo del ejecutivo.
    2. Que el Tribunal de Cuentas ponga reparos enla ejecución presupuestaria, en cuyo caso el Parlamento puede exigir responsaiblidades a quienes hayan incumplido su mandato.

Dada la distancia temporal que existe entre el momento en que se juzga y la etapa a la cual corresponde lo que se juzga, éste control parlamentario pierde interés por parte de los parlamentarios, desinteresando la realización de un análisis detenido de algo que ya es historia.

Fuente: UNED


Preguntas y respuestas

Exponer el concepto de presupuesto y enumerar las características esenciales que debe reunir este mandato del legislativo al ejecutivo.

El presupuesto es el resumen sistematico, confeccionado en periodos regulares, normalmente un año, de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos proyectados y de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir dichos gastos. Entre sus notas características, pueden mencionarse las siguientes:

  1. Consiste en un acto de previsión, no una realización.
  2. Existe equilibrio contable entre ingresos y gastos; los gastos prespuestados han de financiarse con alguna suerte de ingresos.
  3. Recurrencia, en tanto en cuanto el preuspuesto debe elaborarse de manera periódica, generalmente un año.
  4. Lenguaje contable, de acuerdo con un criterio orgánico.
  5. Carácter nomativo, esto es, el presupuesto tiene rango de Ley y es de obligado cumplimiento en cualquier país.

Si el legislativo es el poder soberano en la decisión presupuestaria, ¿por qué la elaboración del presupuesto la hace el Gobierno?

Por dos hechos:

  1. El reforzamiento del Ejecutivo con el paso del tiempo. La capacidad de éste poder para influir en las decisiones presupuestarias ha crecido con el tiempo de tal manera que, en la actualidad, el 80% del presupuesto que acaba aprobándose se corresponde con propuestas del Ejecutivo.
  2. La tendencia hishtorica de los parlamentos a imponerse autolimitaciones, como precepto del profundo calado de preceptos como el del gasto publico minimo en las pautas de elaboración del presupuesto.

¿Qué se entiende por ciclo presupuestario y en qué fases se articula este concepto?

El ciclo presupuestaria es el proceso por el que se conforma el presupuesto. Este proceso dura aproximadamente tres años, y esta conformado por la fase de preparación, discusión y aprobación, ejecución, e intervención y control.

¿En que consiste el llamado “descargo del ejecutivo”?

Con este término se conoce la situación en la que, de acuerdo con el informe elevado por el tribunal de Cuentas del Parlamento, se “descarga” o exonera al Ejecutivo de cualquier responsabilidad en la ejecución del presupuesto por haber cumplido satisfactoriamente este mandato del Legislativo.

Fuente: Cuestiones y ejercicios de Hacienda Pública, Reyes Navarro Pascual y Francisco Jesún Paniagua Soto, UNED