Teorías explicativas del crecimiento del gasto público

Teorías explicativas del crecimiento del gasto público

TEORIAS EXPLICATIVAS DEL CRECIMIENTO DEL GASTO PUBLICO

  • Consideraciones preliminares
  • Hipótesis explicativas del crecimiento del gasto publico
  • Modelos generales del comportamiento del Sector Publico

MEDIDAS PARA EL CONTROL DEL GASTO PUBLICO

  • Medidas constitucionales para la contención del gasto publico
  • Medidas operativas para la limitación del gasto

 

El objetivo de este artículo es repasar las causas que, de acuerdo con la literatura financiera, puede explicar la apreciable expansión del gasto público, así como analizar las posibilidades alternativas que la experiencia comparada ofrece para lograr su moderación, clasificando y explicando los diferentes sistemas de control del gasto público más comúnmente utilizados.

 

TEORIAS EXPLICATIVAS DEL CRECIMIENTO DEL GASTO PUBLICO

Siguiendo a Lybeck, 1988, las hipótesis determinantes del crecimiento del gasto público pueden articularse en torno a doce teorías que, a efectos de sistematización, pueden agruparse en teorías desde el lado de la demanda y teorías desde el lado de la oferta, con independencia de que alguna de ellas pueda considerarse como causas explicativas desde ambos lados. Estas doce teorías, si bien las más contrastadas en los trabajos empíricos sobre la materia, no agotan, sin embargo, todos los argumentos que la literatura disponible ofrece para explicar la evolución pronunciadamente ascendente del gasto público desde la segunda guerra mundial. Entre esos otros factores explicativos adicionales, aquí se analizarán cinco de los más citados, y considerados por algunos como importantes razones subyacentes a esa evolución. El estudio teórico se completará con un análisis de los resultados obtenidos por algunos trabajos empíricos sobre la materia, tanto por los que se han centrado en factores determinantes específicos del gasto como por los que han adoptado modelos generales del comportamiento del Sector Publico.

TEORIA PROPOSICION OBJECIONES
TEORIAS EXPLICATIVAS DE LA EVOLUCION DEL GASTO PUBLICO POR EL LADO DE LA DEMANDA
Ley de Wagener: restructuración de la sociedad El tránsito de una sociedad tradicional a una sociedad industrializada genera un aumento del gasto público, al sumir el Sector Publico, en sustitución del sector privado, la responsabilidad de la provisión de bienes públicos esenciales, mayores inversiones de capital, regulación económica, corrección de externalidades y administración de monopolios naturales

No está claro si la ley se refiere al crecimiento absoluto del gasto público o al relativo, ni se incluye las transferencias en el total de los gastos gubernamentales.

No existe una teoría coherente que explique la proposición fundamental de la ley.

No hace distinción entre pagos gubernamentales de consumo y de inversión, ni tiene en cuenta el impacto de las guerras en el p presupuesto.

Ley de Wegner: demandas elásticas de bienes sociales El crecimiento de la renta real trae consigo un aumento de los gastos públicos en bienes con elasticidad renta superior a la unidad. Se trata de bienes provistos inadecuadamente por el sector privado, pero que devienen necesario para sostener el crecimiento económico (educación) o para corregir sus efectos nocivos (servicios sociales). La elasticidad renta superior al a unidad puede ser una condición necesaria pero no suficiente para probar que la renta sea la causa de los aumentos en el gasto gubernamental.
Hipótesis de Peacock y Wiseman: efecto desplazamiento El gasto publico crece de forma discontinua como consecuencia de las conmociones sociales (guerras, crisis) no retornando a sus niveles iniciales una vez que cesan esas conmociones, porque la ruptura en el nivel tolerable de presión fiscal permite a los miembros de la sociedad el acceso a la prestación de bienes y servicios públicos que no se prestaban por la renuncia social a incrementar los límites establecidos de dicha presión fiscal El efecto desplazamiento que sigue una perturbación social es más bien temporal a corto plazo que una ley secular a largo plazo, carácter temporal que parece ratificar la idea de que las conmociones bélicas conducen a una sustitución parcial de gastos civiles por gastos de defensa más que procurar plenamente un crecimiento de producción publica Vs producción privada.
Demanda de redistribución de la renta o del Estado providencia Impulsadas por la extensión del derecho al voto a los ciudadanos con rentas inferiores a la media y la pugna entre partidos políticos para atraerse votos en un marco de distribución poco equitativo, las demandas sociales tendentes a una mejora en la distribución de la renta y de la riqueza en las últimas décadas se han plasmado, en gran medida, en un crecimiento sensiblemente más pronunciado de los gastos sociales o redistributivos que el de los gastos públicos de cualquier otra naturaleza
Grupos de interés Los grupos de interés (sindicatos, patronal, grupos ecologistas) presionarían en pro del aumento del gasto público, esperando obtener de una extensión de su propia actividad económica privada, ya sea como suministradores de bienes y servicios o como beneficiarios de gastos públicos de contenido cuasi-privado que se financiarían por toda la sociedad por la vía de la imposición
Ilusión fiscal Merced a diversos artificios o mecanismos (generalización de los sistemas de retención en origen, el recurso a la deuda y a la inflación como medios de financiación publica en detrimento de una mayor presión fiscal, y la introducción de nuevos impuestos), los contribuyentes tienden a experimentar una suerte de ilusión financiera que puede llevarles a subestimar el coste o carga fiscal real de cualquier proyecto de gasto público y a aceptarlos más fácilmente.

Como resultado de la cada vez mayor y mejor información de los ciudadanos, los mecanismos de ilusión financiera no son tan efectivos sobre la actitud y el comportamiento de un ciudadano medio como pretende tal proposición. En este sentido, los individuos pueden prever anticipadamente los aumentos futuros de impuestos necesarios para el reembolso de los empréstitos públicos y evitar así que el peso de la deuda recaiga sobre las futuras generaciones.

Las dificultades financieras por las que han atravesado los gobiernos de no pocos países en los últimos tiempos, han podido constituir una razones explicativas de la postrera desaceleración de la tasa de crecimiento del gasto público.

TEORIAS EPXLICATIVAS DE LA EVOLUCION DEL GASTO PUBLICO POR EL LADO DE LA OFERTA
Efectos precios relativos y demandas inelásticas La baja intensidad del cambio tecnológico (elevada intensidad en mano de obra) y, consiguientemente, el bajo crecimiento de la productividad en el Sector Publico, unido a incrementos salariales similares a los registrados en el sector privado, favorecen el crecimiento secular del coste relativo de provisión de los bienes públicos y, por ende, de la ratio nominal del gasto público respecto al PNB o la renta nacional, incluso aunque las tasas reales de crecimiento en los dos sectores sean iguales

Aunque argumento explicativo apropiado del crecimiento relativo del consumo corriente real del Sector Publico, esta hipótesis no explica adecuadamente el incremento del gasto público total.

Las cifras sin deflactar adecuadamente pueden reflejan un crecimiento de la proporción del gasto público más aparente que real.

Ciclo político-económico-electoral En sus votaciones políticas los ciudadanos suelen tener en cuenta cierta variables económicas, tales como los valores del PIB y las tasas de desempleo, por lo que es corriente que en las etapas preelectorales, en aras de atraerse el mayor número de votos, el partido gobernante genere un sensible aumento del gasto público con objetivos contra cíclicos.
Burocracia: maximización del presupuesto En la búsqueda de mayores retribuciones, poder, prestigio, status social, los burócratas responsables de las distintas áreas administrativas suelen tratar de imponer la idea de que sus propuestas presupuestarias son de crucial importancia para el saneamiento y progreso económicos del país al que sirven. La tendencia expansionista de los burócratas en su actuación no siempre encuentra patrocinadores tan complacientes o ignorantes como esta hipótesis da por sentado.
Burocracia: empleados públicos como votantes Como votantes que son, y en la medida en que sus ingresos provienen del presupuesto, los empleados públicos votaran al partido que abogue por el aumento de la dimensión del Sector Publico.
Ideología del partido gobernante Los gobiernos socialistas o de izquierdas tienden a incrementar el gasto públicos en mayor medida que los gobiernos conservadores o liberales, por el sesgo favorable de los primeros al gasto publico redistributivo. No existe evidencia de que los gastos crezcan más rápidamente con una administración de izquierdas, pues existe la posibilidad de que lo hagan unos determinados gastos, pero no otros.
Descentralización del poder Si la descentralización no viene acompañada de los medios necesario para su financiación, el proceso descentralizador inducirá un aumento del gasto público. La existencia de múltiples niveles de gobierno dotados de autonomía financiera debe dar como resultado una mayor restricción del gasto público, en razón de mayor control directo de este por parte de los electores.
TEORIAS EXPLICATIVAS DE LA EVOLUCION DEL GASTO PUBLICO
Actitudes sociales Las tendencias sociales que fomentan el dinamismo personal, impulsadas en gran medida por la copiosa publicidad mediática, lleva a la gente a crearse expectativas irreales y a hacer demandas extravagantes al sistema político, olvidando que los programas públicos tienen un coste de oportunidad. Pese a que los fenómenos sociales recientes pudieran explicar en parte el crecimiento del gasto público, esta variable ha residido tanto durante tantos años y en tantos lugares que tal explicación difícilmente puede tener mucha credibilidad.
Coaliciones de votantes El sistema de votación mayoritaria favorece la apertura de procesos de negociación y estrategia entre partidos y grupos políticos que facilitan la formación de coaliciones y acuerdos que fomentan el crecimiento de gasto.
Estructura fiscal progresiva Una estructura fiscal fuertemente progresiva origina la necesidad de un incremento continuo del gasto público para compensar los drenajes de fondos que el efecto estabilización de tales instrumentos causa en función de unos criterios o principios cuya raíz se encuentra en la búsqueda de la equidad.
Crecimiento incremental rutinario del presupuesto Causa explicativa a corto plazo, el factor determinante más importante del tamaño del presupuesto de un año es el presupuesto del anterior, en la medida en que los gastos aprobados y realizados en un año suelen tomarse como base para la discusión y aprobación de los incrementos para el siguiente. Aunque las putas incrementalistas pueden explicar los ajustes marginales a una base presupuestaria ya existente, no pueden explicar la magnitud de los incrementos ni la propia base, ni tampoco permiten separar los cambios propiamente incrementales de los que no lo son.
Enfoque marxista En los sistemas capitalistas la tendencia del sector privado a la sobreproducción obliga al Sector Publico a expandir el gasto publico para absorber el exceso de producción. Este crecimiento del gasto público se concretaría, por convención, en una elevación de los gastos militares, así como en un incremento de los gastos en servicios sociales, como vía con la que el Estado intentaría apaciguar el descontento de los trabajadores. No existe evidencia clara de un persistente aumento de los gastos destinado al apaciguamiento de ese pretendido malestar social, ni de que el considerable aumento del tamaño del Sector Publico experimentado en los países occidentales tras la segunda guerra mundial hasta venido acompañado por un resurgimiento del militarismo. El principal mérito de este modelo marxista residirá en el reconocimiento explicito de los vínculos existentes entre los sistemas político y económico como determinantes del crecimiento del Sector Publico.

 

MODELOS GENERALES DEL COMPORTAMIENTO DEL SECTOR PUBLICO

Un primer estudio general sobre el comportamiento del gasto público ha sido el realizado para Suecia por M Lybeck J Henkerson para el periodo 1950-1983, mediante la estimación de un modelo de desequilibrio. Es ese un modelo que distingue demanda y oferta de gasto público, tratando de contrastar las principales hipótesis explicativas del crecimiento de esta variable desde ambas perspectivas, y que, ante la ausencia de un mecanismo equilibrador de precios, introduce el concepto de desequilibrio, de forma tal que el nivel de gasto publico observado, lejos de corresponderse con un punto de equilibrio, vendría determinado por los excesos de demanda u oferta.

ActivoEntradaSTOP /PROFITResultado
5/12/18
VENTA: 11.242
S:11.330
TP: 11.032
+210
15/11/18
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22/10/18
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24/10/18
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22/10/18
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22/10/18
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22/10/18
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EN MERCADO
22/10/18
VENTA: 5.14
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22/10/18
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17/10/18
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3/9/18
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10/9/18
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S: 1.16060 TP: 1.16500
+32

Los resultados obtenidos por ambos autores en su trabajo destacan la decisiva importancia de determinados factores o variables para explicar el crecimiento del gasto público sueco durante el periodo considerado; destacan, en concreto:

  1. La importancia de la ilusión fiscal, fundamentalmente la que deriva de la existencia del déficit público o desequilibrio presupuestario, y de la presión expansionista de la burocracia.
  2. El destacado papel de la demanda de redistribución de renta, sobre todo en la explicación de los gastos de transferencia.
  3. El importante valor explicativo de los efectos precios relativos y de las coaliciones electorales respecto de la evolución del gasto.
  4. La escasa relevancia de las restantes teorías explicativas del crecimiento del gasto.

Análogamente, los profesores Jaen y Molina han construido modelos explicativos del crecimiento del gasto público en España por el lado de la demanda y por el de la oferta, cuyas ecuaciones han integrado posteriormente en un modelo común, utilizando el método de máxima verosimilitud para mercados en desequilibrio de Fair y Jaffe, Maddala y Nelsol y Lybeck y Henrekson. Este modelo conjunto comparte con los modelos parciales de demanda y oferta algunos resultados que permiten establecer la verosimilitud de determinados factores o variables como causas explicativas del crecimiento del gasto público en España durante el periodo comprendido entre 1960-1994. Estos factores son:

  1. La relevancia de algunos aspectos de la primera versión de la ley de Wagner como causa subyacente a ese crecimiento, pero la escasa o nula significación de la segunda versión.
  2. La decisiva influencia de la ilusión fiscal y sobre todo del déficit presupuestario en esa evolución del gasto.
  3. Importancia de la variable precios relativos tanto en el incremento del gasto público total en términos nominales como en el de los gastos de transferencias.
  4. Elevada significación a largo plazo de la descentralización y del establecimiento de la democracia entre las causas del crecimiento del gasto público en términos reales y en especial del consumo público.
  5. Efecto poco o nada significativo del sector exterior en la evolución del gasto.

Algunos de los resultados ofrecidos por el modelo conjunto se oponen, no obstante, a los estimaos o bien por el modelo sintético de demanda o bien por el de oferta. Dos son las principales contradicciones entre ellos:

  1. Frente al modelo de demanda, que condene importancia a los grupos de interés en la tendencia ascendente del gasto, el modelo conjunto le encuentra una nula influencia.
  2. Mientras que la disminución de los costes de recaudación juega un importante papel en la trayectoria del gasto en el modelo sintético de oferta, tal reducción carece de significación en el modelo conjunto.

 

MEDIDAS PARA EL CONTROL DEL GASTO PUBLICO

La necesidad del proceso de contrastación empírica del comportamiento del gasto público, tan arduamente defendida por los hacendistas, no ha hecho olvidar ni a estos ni tampoco a los gobiernos de no pocos países la conveniencia de aplicar ciertas políticas instrumentales para moderar la tendencia ascendente del gasto público derivada de la multiplicidad de razones explicativas anteriormente expuestas. En este sentido, el profesor Musgrave se ha pronunciado a factor de la adopción de medidas encaminadas a:

  • Mejorar los procedimientos de elección presupuestaria, por medio de la votación conjunta de las propuestas de gastos y de los ingresos necesarios para su financiación, de forma tal que quede claro desde su inicio el coste del proyecto que se apruebe.
  • Separar los gastos dirigidos a la prestación de bienes y servicios públicos -rama de asignación- de los destinados a influir en la distribución de la renta, que responden a una lógica distinta.
  • Integrar todas las decisiones de ingresos y gastos en un programa económico y financiero global coherente.

Mas allá de estas recomendaciones, la experiencia comparada nos informa con amplitud sobre las distintas políticas a las que han recurrido los gobiernos de numerosos países para tratar de contener la expansión del gasto público. Esas políticas se agrupan, básicamente, en dos categorías: las medidas constitucionales para la contención del gasto y las medidas operativas de control y limitación, que suelen fijarse en la fase de diseño y elaboración del presupuesto.

 

  • Medidas constitucionales para la contención del gasto publico

La convicción de que la tendencia expansiva del gasto público es fruto de la interacción de los distintos actores del proceso político-administrativo de una sociedad democrática, que profesan con generalidad los estudiosos del proceso de elección colectiva, ha dado lugar al debate sobre el establecimiento de normas limitadores del Sector Publico a nivel constitucional.

Las propuestas y normal de rango constitucional han discurrido, fundamentalmente, en cuatro líneas distintas:

  1. La fijación del imites globales, entre los que los más corrientes son el que deriva del establecimiento de la clásica regla de oro del equilibrio presupuestario anual y ciertas limitaciones basadas en la relación entre alguna magnitud fiscal relevante.
  2. Exigir, para la adopción de decisiones que impliquen aumento en el gasto o en los impuestos, mayorías cualificadas en las votaciones parlamentarias.
  3. Las normas constitucionales niegan al Parlamento la posibilidad de paliar propuestas que impliquen incremento de gasto e, incluso, refuerzan los poderes del Ministerio de Hacienda para asegurar un control efectivo del gasto públicos sin interferencias parlamentarias.
  4. Se ha sugerido al sometimiento de las propuestas de incrementos de gastos públicos a comités parlamentarios, que puedan ocasionalmente incorporar la presencia de asesores externos.

 

  • Medidas operativas para la limitación del gasto

Entre la diversidad de sistemas operativos utilizados en la experiencia comparada para recortar el crecimiento del gasto público y reducir el déficit, cabe distinguir tres modalidades distintas:

  1. Los que establecen limites o topes globales a las variables presupuestarias.
  2. Los que establecen objetivos de contención del gasto público a niveles administrativos inferiores, tales como departamentos o grupos de departamentos.
  3. Los que establecen controles sobre el proceso de ejecución presupuestaria y su financiación.