Ventajas de los sistemas descentralizados

Ventajas de los sistemas descentralizados

LAS HACIENDAS TERRITORIALES Y LA PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS

Hay bienes o servicios públicos cuyos beneficios tienen un alcance nacional, pero los hay también cuyos impactos geográficos devienen mucho más limitados. Pues bien, la aplicación de la teoría de la asignación al Sector Publico, según el principio de beneficio, establece que los servicios públicos deberían ser provistos de acuerdo con las preferencias de los residentes del área cubierta por sus beneficios y, por añadidura, por los gobiernos de los niveles a los que se circunscribiera su consumo. Además, dada la imposibilidad de aplicación del principio de exclusión a los bienes públicos, la revelación de preferencias habría de canalizarse a través de algún mecanismo de naturaleza política, de tal forma que los servicios provistos fuesen los votados y sufragados por los residentes de la regios cubierta por los beneficios. De este modo, mientras que los bienes y servicios cuyos beneficios se extendiesen a toda la nación deberían de ser provistos por el gobierno central, los que solo tuviesen un alcance geográfico local o regional deberían de serlo por los gobiernos de uno u otro nivel político.

En atención, pues, a la característica espacial de los bienes públicos, cabe apuntar que existe una patente y razonable presunción en favor de la descentralización del proceso de toma de decisiones referentes tanto al nivel de provision de los bienes públicos como a la forma de financiarlos. En concreto, cada jurisdicción debería de proveer los bienes y servicios cuyos beneficios se circunscribieran a sus límites geográficos y, para ello solo debería de emplear fuentes de financiación que internalizasen los costes. Es así como la estructura fiscal quedaría formada por múltiples unidades proveedoras de servicios, unidades todas ellas diferenciadas entre si por su tamaño y encada una de las cuales se determinaría y financiaría la provisión de determinados bienes o servicios públicos.

Esta presunción en favor de la descentralización fiscal, basada en el limitado alcance de los beneficios de algunos servicios con relación al de otros, nada dice, sin embargo, respecto a cuál es el mejor nivel de gobierno para la provisión de determinados bienes y servicios y cual el tamaño óptimo de las diferentes jurisdicciones fiscales. Y es que para contestar a esta doble cuestión técnica de la descentralización fiscal han de tenerse en cuenta, necesariamente, los beneficios de la descentralización en la provisión publica de bienes y servicios, así como sus limitaciones técnicas e institucionales.

 

 

  • Ventajas de los sistemas descentralizados

Las razones que abogan por una estructura descentralizada en la provisión de bienes o servicios públicos pueden agruparse, fundamentalmente, en tres categorías:

  1. El logro de un mayor nivel de eficiencia económica, derivado del conocimiento más preciso del coste de los servicios públicos y la correspondencia más estricta entre las preferencias individuales de los ciudadanos y los bienes o servicios públicos provistos, así como de los efectos positivos de una probable competencia discal entre las jurisdicciones subcentrales.
  2. Las consideraciones de la descentralización como un bien de mérito.
  3. El fomento de la innovación y la experimentación que propicia la descentralización.
  • Incidencia en la provisión publica descentralizada. Teorema de la Descentralización.

En una primera aproximación, y a diferencia de lo que acontece con los bienes cuya provisión compete a los gobiernos centrales (defensa nacional, política exterior, etc), las haciendas territoriales prestan solo servicios públicos susceptibles de ser individualizados (educación, sanidad, etc.). Por lo general, un sistema centralizado de gobierno tiende a proveer el mismo nivel de servicios públicos en todo el territorio nacional, con independencia de las diferencias territoriales en las preferencias por los servicios públicos, por lo que los desajustes entre la provisión publica y las preferencias individuales y, por ende, la perdida general de bienestar económica serán mayores en estos sistemas que en los descentralizados. En contraste, los gobiernos locales son relativamente más sensibles a las preferencias de los ciudadanos que el gobierno central, razón por la cual en un sistema descentralizado es más factible conocer la correspondencia existente entre la recaudación impositiva y el nivel de servicios públicos recibidos. De este modo, si la oferta de bienes públicos puede ajustarse a las preferencias de los individuos, la provision de estos en una cuantía superior o inferior a la deseada por ellos resultara ineficiente.

Sobre la base del razonamiento anterior, Oates formulaba en la década de los setenta el denominado Teorema de Descentralización Fiscal. Este teorema postula que, en ausencia de economías de escala sustanciales y de externalidades intergubernamentales en la provisión de los bienes o servicios públicos, la descentralización puede, potencialmente, elevar la eficiencia asignativa, al estrechar la correspondencia entre los bienes o servicios provistos y las preferencias o demandas de los electores. Fruto de esta mayor correspondencia, la provisión descentralizada generaría ganancias que se traducirían en incrementos en el excedente de los consumidores.

  • Competencia fiscal Inter jurisdiccional. El modelo de Tiebout

En el mismo ámbito de la eficiencia, un beneficio adicional que cabe atribuir a la descentralización es la de que fomenta la competencia entre los distintos gobiernos locales. La prestación de bienes públicos de forma descentralizada permite que las regiones se especialicen conforme a las preferencias de los residentes, de modo que entre ellas puede entablarse una competencia tal que propicie la obtención de ganancias de productividad en dicho proceso. Se crearía así, por decirlo de forma concisa, un mecanismo tal que, de algún modo, supliría al mercado. En el sector privado, la actuación ineficiente de un empresario probablemente será sancionada con el cierre de su empresa y su salida del mercado; en el ámbito del Sector Publico, en cambio, los representantes públicos disfrutan de una posición privilegiada, porque no se arriesgan a ser sustituidos por otros agentes en el ejercicio de su actividad. Sin embargo, la amenaza que puede suponer para esas autoridades locales la emigración de parte de su población a otras regiones más eficientes en la prestación de servicios públicos, puede llegar a incentivarlas a mejorar su competitividad.

En el campo de la Teoría de la Hacienda Pública, la relación existente entre la movilidad jurisdiccional y la eficiencia en la provisión publica la ha tratado de explicar Ch. M. Tiebout en un teorema que lleva su nombre. Sostiene este, en esencia, que la posible competencia fiscal entre las distintas comunidades, regiones o municipios, por atraerse residentes a sus límites jurisdiccionales, puede contribuir, en general, a resolver el problema del usuario gratuito asociado a los bienes públicos y, en particular, a incrementar la eficiencia en la provisión de los bienes públicos locales. En el desarrollo de su teoría pura del gasto público, este autor resuelve el problema de la revelación de preferencias, llevando el argumento de la eficiencia a un punto en el que los individuos, análogamente a como lo hacen en el curso del cambio voluntario en el sector privado, revelarían sus preferencias por los bienes y servicios públicos provistos en el territorio mediante la denominada por él votación con los pies; es decir, fijado su residencia en la comunidad que les ofreciese el paquete de servicios públicos e impuestos por ellos preferido. En palabras textuales de este autor, del mismo modo que podemos observar al consumidor acudiendo al mercado privado para adquirir bienes con precios fijos, podemos también imaginárnoslo trasladándose a una comunidad con precios (impuestos) conocidos de los servicios en ella provistos.

En conclusión, pese a su aparente consistencia, el modelo de Tiebout presenta el gran inconveniente de su elevado nivel de abstracción. En el mundo real, la movilidad y el conocimiento distan de ser perfectos, las externalidades existen, y las decisiones fiscales no siempre están relacionadas con las de los consumidores-votantes, de manera que en las áreas metropolitanas difícilmente podrá darse con generalidad una alta correlación positiva entre las tarifas impositivas y los niveles de gasto.

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  • Provisión local como un bien de merito

El punto de partida en el diseño de una estructura espacial optima de provisión de servicios públicos, no debe ser otro que la posible falta de homogeneidad en las preferencias y rentas de los habitantes de una nación, región o área metropolitana. Cuando las preferencias individuales por los bienes o servicios públicos y los niveles de renta dentro de una gran jurisdicción carecen de homogeneidad, la imposibilidad de aplicar estrictamente el principio del beneficio puede implicar que las decisiones de la mayoría respecto al nivel de provisión de bienes públicos y a la distribución del coste de financiación de los mismos lesionen los intereses de las minorías geográficamente concentradas (pequeñas unidades locales de gobierno), de tal forma que estas se verán impelidas, en virtud del proceso de votación, a consumir los bienes y servicios públicos preferidos por la mayoría y a financiar sus costes, con la consiguiente pérdida neta del bienestar.

Partiendo de este razonamiento, una primera base para explicar el sesgo en favor de la toma de decisiones a nivel local de gobierno, de mantenerse las demás condiciones inalteradas, se fundamenta en un tipo de argumento relacionado con los bienes de mérito. El respecto a las preferencias de las minorías espacialmente concentradas (dentro de una región, un área metropolitana o la propia nación) podría equipararse a un bien de mérito cuya provisión proporcionaría satisfacción a la mayoría de la población, y por cuya obtención esta mayoría estaría dispuesta a renunciar reiteradamente a sus preferencias.

Este argumento suscita, en cualquier caso, la cuestión de si tal predisposición de la mayoría a ceder ante las minorías no sería reflejo de la ausencia de medidas adecuadas para compensar debidamente a esas minorías. Una tesis corriente en la literatura económica sobre este extremo es la que sustenta que, en tales casos, unas transferencias monetarias apropiadas podrían facilitar la reconciliación de las consideraciones de eficiencia y de bienestar. Esta solución plantea, sin embargo, el problema de cuál podría ser la compensación apropiada. Porque si el perjuicio se estimase según el valor de mercado de los derechos de propiedad en cuestión para la mayoría, la compensación nunca llegaría a ser los bastante elevada como para poder lograr la conciliación de intereses.

  • Innovación y experimentación

La descentralización fiscal presenta, en fin, una postrera ventaja basada en la experimentación e innovación económica, social y tecnológica. Para algunos autores, la prestación de servicios públicos a nivel central de gobierno constituye un área poco propicia para la innovación y experimentación, por el problema que puede representar la propagación al conjunto de la nación de unos posibles resultados adversos de los experimentos e innovaciones. En las haciendas descentralizadas, sin embargo, al no existir ese riesgo, la introducción de nuevas técnicas y cambios económicos y sociales innovadores deviene más factible. En este sentido, refiriéndose a la experiencia de su país en general ya la de la Seguridad Social en particular, H S Rosen ha señalado que en Estados Unidos algunos programas que comenzaron en el pasado como experimentos en los niveles subcentrales (estatales) de gobierno acabaron integrándose en la política del gobierno federal.